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顾子明:减少交易对象与交易费用的制度设计——中国地方行政制度变迁的经济学解释(四)



今天是中国地方行政制度变迁史的第四部分。先做一下更正,小编昨天编辑时比较急,标题留下一个很刺眼的错字,发送之后才看到,在此说下抱歉。接续昨天的问题,讨论地方行政组织变化的第二阶段——



减少交易对象与交易费用的制度设计——藩镇的形成与“完整制”



由于郡、县二级之区划已产生极大的混乱,原本应属上下级的两个行政层级,却在魏晋南北朝之时发生了一定程度的趋同,地方行政组织由三级退至二级,中央政府不得不面对大量的交易对象,并支付相应的交易成本。

 

由于郡、县二级的趋同,隋炀帝即立以后便撤州并郡。大业三年(607)以后,全国仅存190郡,1255县,地方行政又再次恢复了二级制。

 


唐开国以后改郡为州,依然沿袭二级制度。但为了安抚归顺的势力,唐朝渐次设立了诸多羁縻州府。至贞观十三年(639)之时,全国有州358,县1551.这意味着中央政府需要面对358个直接的交易对象。

 

但由于大量事权的上收、及用以集中交易对象的高级政区之取消,唐廷不得不向地方遣派使职差遣来临时管理地方州级行政组织之事务。(这使得唐中枢行政机构“职事官与职事分离,以使职为差遣,职事官阶官化”。)

 

同时我们也可以看出,随着地方行政组织的增加,中央直接进行监察的(交易)成本较大,故而在其后设置监察区以降低所需支付的监察成本(将原本分散的交易对象进行集中)

 

与此同时,由于中央行政幅度的有效性是具有界限的,随着与中央直接交易的地方行政组织数量的增加,中央对单一行政组织的掌控力呈边际递减(即需要管理的对象越多,则管理的有效性越低。又是企业主与1000人的例子)。这一结论即使具体化到监察这一层面也同样成立。

 

概括而言:随着与中央交易的地方行政组织数量的扩增,中央对单一政区的掌控能力边际递减,故而中央不得不向地方派遣大量官员以加强对地方的掌控与监察,并在客观上形成大量的交易成本。

 

这种制度成本最终由中央政府进行支付。

 

一方面,由于中央不得不向地方派遣临时使职、差遣等协助处置地方事务,加强掌控与监察,造成了原本的三省六部之事权遭到侵占(委于使职),出现了“职事官与职事分离,以使职差遣为职事,职事官阶官化”的趋势,并发展出独立于原本三省六部官制体系之外的使职差遣体系,官制体系混乱不堪。

 

另一方面,分散的交易对象,又促使中枢行政机构具体事务之事权的扩增(尽管三省六部职能衰减,但使职系统出了包揽了原本三省六部的职能的同时,还在一定程度上作为地方高级政区的替代而收揽了大量的事权),中枢行政机构的规模随之扩大,宰相政务官化,中书门下制成型。

 

(可参考刘后滨《唐代中书门下体制研究》与吴宗国主编《中国古代官僚政治制度通史》中唐代部分的有关论述。)

 


从上述两个问题中,我们可以明显地看出:在中央与地方的交易过程中,唐代地方州级行政组织的数额过多,意味着中央政府的管理对象(交易对象)过多,遂造成交易成本过高而难以支付。于是,唐廷势所必然地需要增设高级政区来集中原本分散的交易对象,来降低中央与地方交易中所需支付的交易成本。

 

与此相对应的是监察区的划分与藩镇的形成。

   

 随着与中央交易的地方行政组织数量的扩增,中央对单一政区的掌控能力边际递减,监察能力也同样边际递减。这是由于,交易对象分散且过多之时,中央政府难以支付相应的交易成本,对于地方的监控也难以时时进行。(无法对这358个州进行实时且有效的监控。)

 

 为了防范地方的道德风险、降低风险成本,自唐高祖武德元年(618)起,以中央官员(巡察使、巡抚使等)巡行地方便逐渐成为惯例,中央政府向地方派遣的巡行逐渐频繁起来。为了降低地方行政组织所带来的风险成本,中央不得不支付高昂的监察成本。

 

原本监察制度的确立,就是为了降低地方行政组织所带来的风险成本,但由于交易对象过于分散(分散于全国的358州),故而造成监察成本的高昂。于是,唐中央政府不得不在原有的政区层级之上建立高级监察区以降低监察成本。这是在长期实践中,监察成本过高所引起的上层建筑的适应性调整。

 

最先提出这一制度调整的是唐睿宗,他本欲将全国划分为24都督区,但反对者认为分权过重,最终未成。

 

监察区的正式确立是在唐玄宗开元二十二年(734)。唐玄宗在将原本全国的十道重新划分为十五道之时,便于每道增置采访使以“检察非法”,道级监察区也由此正式制度化。

   

然而监察区的设置并不代表高级政区的形成,因为监察地方的采访使并无干预地方事务的职权。我们可以认为,监察区之设,本意是为加强对地方官员的监察、减少地方的道德风险问题并降低风险成本。

 

但其出现,却标示着唐中央政府确实因为交易对象分散而不得不支付高额的交易成本的问题,否则便无需设置监察区,来降低对分散的地方行政组织进行监察所带来的交易成本。

 

故而我们认为,监察区的出现实际上是交易成本过高所导致的,而这一问题不仅仅存在于监察这一方面而已,还存在于行政、财政、司法等诸多方面,只是监察区最先出现罢了。

 

于是我们未尝不能提出这样一个猜想:高级政区的出现也是势所必然的。

 

因为,尽管加强中央集权之时,上收地方的事权与财权为唐廷带来大量的收益,但却又不得不对政权及社会的安定与发展承担最终责任。

 

故而,一方面中央不得不向地方大量派遣临时差遣及使职来解决地方的一系列问题,并逐渐制度化;另一方面,又必然地建立起高级政区来解决交易成本过高的问题。

 

在着手建立监察区的同时,唐玄宗又出于边防的需要在边境增置10节度使。节度使本只具有军事职能,但唐玄宗又让范阳、平卢节度使安禄山兼任河北道采访使。这意味着安禄山同时兼有军政权与监察权。

 

然而,中央监察的缺位导致安禄山道德风险行为的产生,导致了安史之乱的发生。

 

在安史之乱后,唐廷为了稳定地方局势将民政权力进行下放于藩镇,乃至于以原本处监察职务的采访使兼任节度使。

 


唐廷为何下放民政权力?这或许是因为安史之乱时国内动荡不休,中央再也无力支付与为数众多的地方行政组织进行交易时所产生的实施费用(包括监察、行政等等),故而亟欲设立高级政区来减少这一交易费用,却又在缺乏监察的情况之下促生了藩镇的道德风险行为。

 

藩镇的道德风险行为,一方面表现为侵占中央政府原本享有的、在地方州县的人事权力,以此来截留更多的财税;另一方面,则表现藩镇军事实力的扩张以及由此产生的动乱。

 

我们认为,由于民政权力的下放,地方行政体制实际形成了“藩镇—支郡(州)—县”的三级制,但又由于监管的缺位导致了藩镇的道德风险行为,其风险成本所带来的制度成本由中央政府与地方州县及整个社会共同承担,而制度收益却被藩镇侵占。

 

由此所造成的结果,是唐末五代的藩镇之乱,社会动荡不安,百姓遭受战乱,流离失所。

 

唐廷地方的三级制之形成虽看似出于偶然,但实际上却有其历史的必然性。藩镇形成之根本原因,在于地方行政二级制下,中央行政幅度过大、交易成本过高。因为伴随着中央集权的加强,财权与事权上收,便势所必然地带来事务、信息及风险的增加。

 

换个角度来说,在这种情况下,为了提高中枢政务机构的事务处理效率,原本唐廷的三省之职权与事权均被上收至中书门下,以减少外部性所带来的效率滞缓问题;原本主要享有决策权的宰相,却不得不参与日常政务运行,宰相政务官化。

 

在当时的生产力条件下,由于经济的发展,中央集权的加强是必然的,于是地方的事务、信息及风险便不可避免地也同时向中央集中。

 

但与此同时,中央却又不得不面对大量的交易对象(超过300个州)。这不仅意味着交易成本的高昂,也意味着中央对地方州级行政组织的掌控能力及监察能力的不足。

 

如何处理这一问题并降低交易成本,就成为了中央政府必须考虑的问题。故而藩镇的形成便是必然的了。因为中央政府得以凭借藩镇制度来减少直接交易的对象,进一步削减所需要支付的交易成本及事务、信息总量。

   

尽管从经济学的角度来看,伴随着行政层级的增多,“委托——代理”关系所涉及的层级也增多,出现道德风险的可能性也随即增加(在行政学上,则表达为层级越多,上下阻隔越远,政令不易贯彻,下情难以上达,中央对于地方掌控力的下降),但我们不得不在此强调风险成本的问题。

 

亦即,即使道德风险增加并造成风险成本的提高,但若能形成一定制度来降低道德风险发生的可能及其后果的严重性,那么道德风险所带来的风险成本便可以得到降低。

 

为了降低道德风险发生的可能,历朝历代都会在地方设置相应的监察机构或监察官员、构建一定的监察制度,来解决这一问题。这也是唐代藩镇之乱产生的原因之一——原本地方的监察官员(采访使)竟然得以兼任节度使,那他们是否能够对自身进行有效的监督?

 

那如何减轻道德风险发生之时所造成的危害性?这就需要在制度设计之上进行考量。

   

此时,藩镇长官节度使是事实上的高层政区首脑,整个地方行政组织的权力都向节度使集中——这种权力集中的形式即是我们所谓的行政权力“完整制”[7]。

 

而我们可以看出,藩镇之患之所以造成如此严重的后果,在于这种行政组织权力的完整制(包括了军政权、行政权、财政权、司法权,乃至于原本中央固有的人事权与监察权)之下,地方的权力无不向藩镇节度使转移。权力的集中,带来道德风险发生时的灾难性后果。(余蔚,《完整制与分离制:宋代地方行政权力的转移》。)

 

于是我们认为,在此过程之中,由于藩镇这一高级政区实行的是权力的“完整制”(他们还同样享有监察权),故而在促增地方道德风险发生可能性的同时,又使得道德风险的后果愈加严重。

 

两方面之加总,使得当时的中央乃至于整个社会都必须承担高额的风险成本,并在其后不得不承担此风险成本带来的制度成本。整个国家被拖入唐末五代之时的动乱漩涡之中,国家毁灭、而人民流离失所,这是制度成本向整个国家的转移。

 


既然,藩镇之患产生的根本原因在于地方高级政区权力“完整制”所引发的道德风险问题,那么对应的,实行地方高级政区权力“分离制”显然便有助于解决上列这两个问题。

 

因此,宋代及其后的历代,中央政府都在地方推行高级政区行政权力“分离制”来抑制道德风险所造成的严重后果,这便是对应一定情况所发生的上层建筑的适应性调整。

 

当然,我们在此强调,在这个过程之中三级制的形成几乎是必然的。

 

由于生产力的发展,加强中央集权的制度净收益为正,于是中央政府便会加强对于地方财权上收,并附带地带来事权的上移。

 

但与此同时,在经济发展的大环境下,地方行政组织的数量逐渐增加(到一定临界时才会停止)、所需处理的事务及信息也随即增加。由于财权的上收,中央不得不承担上移的事权,却又在二级制下不可避免地需要面对大量的交易对象。

 

于是中央不得不在二级制的基础上设立高级政区以减少直接交易的对象、降低交易费用,这也是唐代建立藩镇制度的原因所在。

 

而藩镇之乱起源于地方行政权力“完整制”,这并非是三级制所引发的,此二者是相对独立的两个体系。


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