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谁说英雄寂寞

新潮沉思录:关于“基层乱象'的一些由来分析

前段时间,于欢案的部分细节在微博上传播,恰巧小鱼俺最近看到了父权制和基层治理的问题涉及到了相关的东西,打算就此展开讲一讲这个问题。


不仅仅是于欢案,还有巫山马泮艳的这些案件,实际上都反映出基层治理存在很多乱象的问题。很久以前我写的《中国地方行政制度变迁》这一篇文章,在写到当代的时候并没有展开详细阐述,因为涉及的问题极为复杂,要展开其实不容易。


基层治理的问题,原因有许许多多,甚至可以在历史及文化上进行追溯。从历史文化上来看,当今中国的许多落后地区,依然存在着一定程度的封建宗法残余。



中国自古以来的社会,随着生产力的发展,中央集权开始逐渐加强,中央政府由于生产力的发展,逐渐上收地方的财政权力。一般来讲,财权的上收必然伴随着事权的上移,地方的事务、风险开始向中央集中。事权的上移,要求中央政府对基层进行管理,于是衍生出了地方行政组织及相应的地方行政体系。(请参考《中国地方行政制度变迁》)


在地方行政组织与群众交互时也同样存在着类似的问题。总的来说,小农经济下,历代以来的农民分散地聚居于广袤的国土之内,必然带来基层管理的困难——无论是征赋也好,管理也好,面对极为分散的交易对象,中央政府都无法支付这种高额的交易费用。


故而在封建时期,中央与地方政府为了节约交易成本,以法律及思想等上层建筑的形式,确立了宗法制的统治地位——若将基层管理的责任和义务,交予氏族或家庭的族长、家长,无疑可以大大减少交易对象、交易成本和制度成本。


因此封建宗法制度,可以认为是建立在节约制度成本的指导思想之下的一种基层管理制度。家长、族长作为交易对象,大大节约了交易成本,并且作为基层管理的单位,拥有着很大程度的“自治权”。由此,家长权、族权随着基层管理制度的形成而在法律上得到确认。



中国在大规模工业化之前,小农经济始终占据经济体制的主导地位,而直到1949年新中国成立后,原本封建宗法制度的土壤才在中国大范围消失。这种消失之原因,一方面在于上层建筑中,马克思主义开始作为指导思想参与上层建筑建构;另一方面在于生产关系领域中,资本主义雇佣关系开始大规模取代农业经济下的人身依附关系。


但封建宗法制度存在的土壤大范围消失,并不意味着封建宗法制度及其思想就消失了。制度存在着路径依赖,而文化当然也存在着路径依赖。


在落后偏远地区,产业结构较为落后,势必使得占有先天体力优势的男性家长作为一个族群在当地社会中占据主导地位,父权制以及父权制衍生出的君权、神权占据家庭与当地社会的权力中心。


中国拥有着大量的政府人员编制,但对比中国庞大的人口,即使以“公共品的边际成本为零”作为解释,也依然无法消除基层行政人员严重缺乏的问题。因此出于对于制度成本的节约,长期过程中各级政府也更倾向于将基层管理权力进行下放。


而在1994年分税制改革后所形成的所谓“财权上收”与“事权下移”、以及间接税制为主的情况下,地方增加公共品的边际收益较小,因此缺乏动力增加公共品供给;各级政府试图将基层治理进行下推,美其名曰“基层自治”——而这又成为了地方宗法制度复辟的土壤。


以上两个方面,构成了宗族制、家长制复辟的土壤。



从另一个角度来讲,一个国家的行政层级越少,那么相应的上层所应面对的下层之对象越多,所需处理的事务就愈多,所谓的“行政管理幅度”(或称“行政幅度”)便越大。中国的地方行政层级主体为省—市—县—乡、镇四级,共有县2862个,乡镇41636个。


伴随着行政层级的增加,基层行政体系道德风险行为发生的可能性越大;越是偏远落后的地区越是人迹罕至,上层对于下层的监督难度越高,道德风险发生的可能性也必然增加。


在近十年中,通讯网络在国内大范围的普及,使得网络监督成为可能,基层政府的道德风险行为也因此在一定程度上得到抑制。但犹如封建宗法制度在上层建筑中的残余一般,某些思想在基层官僚的脑海中依然根深蒂固。


这种残余如路径依赖或思维惯性一般,一方面导致了偏远落后地区官僚主义的盛行,另一方面则导致了社会治安的劣化与经济发展的停滞。


(越是混乱的地区,交易成本及风险越高,人们的投资倾向越低。在社会治安较差的地区,人们倾向于对设备资金要求较低的产业进行投资;外部资本也很少愿意进入这些地区。)



除了文化与制度的惯性以外,还有两大制度上的改变需要予以讨论,一是分税制改革,二是国企改革。


1990年国务院第55号令《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》与1992年国土局《划拨土地使用权管理暂行办法》,掀起了此后的房地产热潮与“圈地运动”;1992年《全民所有制工业企业转换经营机制条例》启动的市场经济改革推动了政府机关大办企业的热潮。


圈地与市场化的狂欢,造成“四热”、“四高”、“四紧”、“一乱”的经济乱象,过热的经济与过盛的预期,在当时除劳动力外的生产要素(尤其是资本)紧缺的条件下,直接导致了其后的经济危机与三角债的爆发。


1994年,时任总理以偿还地方债务为条件,推动分税制改革。分税制改革的要点在于“财权上收”与“事权下移”,这意味着基层的管理也开始下移(温铁军,《八次危机》)。中央政府在地方事务上的退出,在一定程度上促使其后基层管理的混乱。


此外,70年代末至80年代,中国在遭受经济危机时,已经无法再像毛泽东当政时一般,凭借上山下乡转移危机代价,大规模失业人口的就业若无法解决,就必然造成严重的社会及政治危机。


为了解决这一问题,国企大开门户吸纳了这些失业人口(五个人的饭十个人吃),并在其后造成了国企的臃肿。直到90年代初,中央政府发动了所谓的国企改革。企业“下岗分流,减员增效”,强迫员工买断工龄、大规模下岗。


大量失业人口拥挤于农村与城市之间,其中的一部分成为流氓地痞黑涩会,甚至于与地方政府勾结,导致了基层治理的混乱。当然,在这种情况下我们很难完全以道德标准去批判这些人,这几乎是一种社会必然,“就业是最大的民生”。(不是洗地,不掐)


(推荐温铁军的讲座,《用比较研究看重庆的客观经验》)


除此之外,上世纪90年代以来的打工潮之兴起,在城乡二元的条件下导致了农村地区所谓的空心化问题与城市地区所谓的流动人口问题,这也成为了基层治理的难题。



综上而言,依我浅见,当今一些“基层乱象”的由来原因有如下几点:


其一,上层建筑的惯性、产业结构的落后以及由此产生的生产关系的落后、分税制改革后基层管理甩包袱,所导致的宗法制残留;


其二,地理与经济因素使得交易成本过高和监督不足,加剧偏远落后地区的基层行政组织道德风险行为;


其三,国企改革后,一部分下岗员工因为无法成功就业,成为了基层治理的长期难题;


其四,农村地区的空心化问题与城市地区的流动人口问题。


当然,这篇文也就是一篇随想,有问题也别打我,本来就是咸鱼一条了,打了也没用。最近新潮的天书大佬差点拿着擀面杖催我稿,我大半夜一手掐大腿(提神)一手打字都腾不出手吃东西(饿了),你们帮我劝劝他,救救我T_T。



 
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