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新潮沉思录:如何用制度改革降低风险成本——中国地方行政制度变迁的经济学解释(五)




今天是中国地方行政制度变迁史的第五部分。接续昨天的问题,讨论地方行政组织变化的第三阶段——



三级制的稳定及高级政区职权“分离制”——围绕着降低风险成本所进行的制度改革



自赵匡胤即立,便着手进行削藩。至宋太宗太平兴国二年(977),藩镇的组织形式已经不再具备。北宋之时,地方统县级政区的数量较多,在300个以上。

            

(宋代统县级政区,即府、州、军、监之数额与总数,余蔚,《宋代地方行政制度研究》。

 

按照前面的思路,当藩镇这一高级政区撤销以后,北宋中央政府便不得不直接面对超过300个交易对象,因此势所必然地带来高额的交易费用。故而,从藩镇手中上收的事权必然需要一个高级政区来进行统筹,此时应运而生的便是路级的转运使制度。

 

转运使其实与藩镇有相类之处,因为除了军政权以外的行政、财政、司法、监察等权力转运使,转运使尽皆享有,且都是作为衔接中央与州的地方高级政区。

 

路级政区的数额不断扩张。太祖之时将天下划为13道;经统一战争之后,宋太宗于至道三年(997)改道为路,并将全国领土划为15路;仁宗朝之时则划为18路;神宗元丰年间划为23路;徽宗崇宁年间以开封府别为一路,共计24路。

 


路级政区数额的扩张,事实上对应是财权上收之时事权上移所带来的制度性适应。当原本的行政区划过少导致事权过于集中之时,增设路级政区便可对过多的事务进行分流。

 

如太宗朝至道二年(996)之时县数为312,而道数为13(此时未改为路)。这意味着每一道需统辖24州,道级行政幅度较大。当至道三年改为15路之后,平均每路约为21州,那么每一路所需要处理的事务与信息便下降。

 

随着仁宗朝经济的发展,高级政区的事务进一步增加,故而再增设3路;神宗朝之时对应的最主要问题是熙丰变法,或许是向下推行变法之时所产生的事务增多,故而又扩张路级政区来处理这些事务。

 

故而,路级政区数量的扩张,事实上对应的北宋政府为了处理经济发展及中央集权之下,事务及信息增多并上移至路级政区、导致路级政区行政效率滞缓且职权过重的情况,所作出的制度性调整。

 

从行政学的角度来看,路级政区数量的扩张,对应的是路级行政组织的行政幅度之降低。

   


与此同时,地方路级政区这一层级上,风险成本依然较大。为了防止唐末五代藩镇之患的重现,太宗朝以来,北宋历代君主都通过逐渐设立提点刑狱司、提举常平司等机构分夺转运使之权力。(安抚使司的形成机制是不同的,在此处不予讨论。)

 

转运司、提刑司、常平司是地方行政的路级“监司”,即具有相应的行政权力及监察权力。凡此三个机构之内,执行由上而下、由下而上的纵向监察(同体监察);三个机构之间,又执行相互间的横向监察(异体监察)[9]。这种制度,无疑可以降低道德风险发生的可能性。

 

故而,路级行政组织的行政权力一分为三,而监察权力也同样一分为三。加上因西夏边事而逐步确立的帅司,使得州一级行政组织(包括府、州、军、监),同时受到多个上级机构及上级长官指挥、控制与监察,权力不再向某一机构的某一首长(唐末五代的藩镇节度使,宋初的转运使)集中。

 

这种权力的分离所形成的地方行政制度,便是我们所谓的“分离制”[1]

 

[1]余蔚,《完整制与分离制:宋代地方权力的转移》。


综上而言,地方行政组织三级制形成的根本原因,在于中央政府试图降低面对过多的交易对象所造成的交易费用高昂、行政效率低下以及监察难以落实等问题。而在三级制的组织之上,高级政区的“完整制”促生了唐末五代藩镇之乱,故而宋廷在地方推行“分离制”以将高级政区的职权进行分离,降低道德风险发生的可能性及危害性,并最终使得风险成本得以降低。

 

但至南宋之时,为了应对外患,这部分被分离出来的权力又再次向制置司、总领等新建的地方机构集中,“分离制”又再一次向“完整制”演化,并导致了南宋末年军队军阀化的问题。

   

至元代之时,地方政区的层级较为紊乱,在某些地区甚至三级、四级并存于一路;行政区划最高则达到五级。但总体上,元代地方行政层级基本为三、四级。而这一现象其实正好符合本文的逻辑。

 

尽管元代政区的层级看似复杂,但其本质依然只有三级。而造成这一原因的,恰是高级政区(行省)的不足。

 

(元代政区层级,周振鹤《中国地方行政制度史》)


元初期,高级政区仅有6个行省与1个中书省,至中期之时也仅有11省,较之宋朝时期多有不如。面对大为扩张的领土,元代高级政区的数量却大为萎缩,于是高级政区需要面对的行政幅度扩增,进而造成了管理有效性的不足。在这种情况下,中央政府不得不在一定省界未能有效管理的地区(尤其是远离行政中心的地区)增设直辖的新层级,而这造成了元代地方行政层级的复杂化。

 

于是,原本唐代之时中央政府所面对的交易对象过多的问题,到了元代却下移到地方高级政区这一层面了。

 

概括而言,地方高级政区数量的减少,对应着单一高级政区行政幅度扩张及事务的增加。在这种情况下,高级政区其实难以处理其辖下诸层级行政组织的事务,于是不得不在某些地区的行政组织上增设一级乃至两级,最终促使了地方政区层级的复式化现象。(当然,我们仅就这一现象提出行政学的解释,并不代表不包含其他原因。)

   


明代之时的高级政区数量有所恢复,早期有一京、布政使司十二合称十三省,其后又分两京、布政使司十三合称十五省。这个数额较之元代之时稍有提升,但省级政区的行政幅度依然较大,故而其地方的行政区划依然是三级与四级混合的复式层级。清代之时,高级政区逐渐由18省扩至22省,较之明代之时又有所增加。

 

在这个阶段中,地方行政层级本质上保持在三级。在高级政区难以处理逐渐增加的事务及信息之时,就必然地引起高级政区数额的增加、或四级乃至于五级行政层级的出现。与此同时,高级政区实行的是权力的“分离制”,因此自宋代以后并没有再发生由高级政区官僚引发的诸如藩镇之乱的事件。

 

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