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新潮沉思录:天朝中央极权是如何加强的?——中国地方行政制度变迁的经济学解释(三)

今天是中国地方行政制度变迁史的第三部分。昨天第二部分的阅读量史无前例的低,我不得不说点什么。首先我个人很确定文章本身是没有什么问题的,自己读完也很有收获。能有作者在我们这里发这种比较专业的内容,是我们的荣幸。虽然题材和内容没有热点比较干,但我们需要,也希望会经常给读者推荐一些这样的内容,而不是光去输出一些情绪性的东西。虽然确实因为这样那样的原因,我们平常的内容也会有与热点有关,带有情绪性的东西。但这不是全部,长远的看,只输出情绪也不是我们所希望的。现在的网络环境,不管哪个平台也好, 就是在输出情绪的人太多,真正思考问题的人少。


也不要误解我出来说这些话是因为昨天阅读量少了不高兴。沉思录做到现在,也算有点点基础,而且是业余做的,哪一天阅读量多少这种事无所谓。只是通过这半年下来的发布,确实很明显的能感觉大家对比较干的东西的接受度。沉思录的作者们,很多大家也比较了解,起码是在某些领域有所思考的。然而有时候我不得不用一些标题党去包装他们的干货。当然,这种情况符合当下的传媒规律,大家都理解。只是以后我们还会继续策划更多比较干的东西,希望可以让更多的读者接受。



由于生产力发展阶段的不同,一国中央政府执行中央集权所付出的制度成本以及获得的制度收益是不同的。并且,一个国家的行政区划和地方政府,随着中央集权程度的不同,势所必然地产生出不同的层级变化。

 

周振鹤先生曾指出,地方行政制度变迁的核心就是政区和政府组织层次级数的变化。而我们认为,引起地方行政层级变化的,实际上是不同集权程度之下政府所需支付的以交易成本为核心的制度成本的变化。

 

秦代至民国初年,地方行政组织曾有三个阶段的变化[6]

 

[6]周振鹤,《中国地方行政制度史》。


 [第一阶段]:秦汉魏晋南北朝时期,历时约800年,地方组织由两级制向三级制转变。


[第二阶段]:隋唐五代宋辽金时期,历时约700年,重复了两级制与三级制的循环。

   

 [第三阶段]:元明清时期及民国初期,历时约650年,从多级制逐步简化为三级制乃至于短时内的二级制。

 


在进行具体的介绍之前,我们先进行一个逻辑的梳理:

 

地方政区的层级越多,则道德风险发生的可能性越大,当各层级道德风险产生的后果一定时,带来的风险成本也越高,故而中央政策的推行越容易受到阻碍,对地方的掌控力也随之下降。

 

但若层级过少,则中央必须面对大量的交易对象,于是必然带来交易成本的扩张。且若是交易对象的数目过大,则中枢行政机构必然难以对所有的地方高级政区进行有效的管理与监察,于是势所必然地带来中枢行政机构效率低下、以及高级政区的道德风险问题。(因为道德风险产生的直接原因是难以进行有效的监控。)

 

既然层级过多抑或层级过少都会带来道德风险及相应风险成本的问题,那么如何进行处置就需要依时依事进行决断。

 

我们于下文对上述三个阶段的情况进行描述,试图阐明这一问题。今天先讨论阶段一:

 

交易对象与交易费用的扩张

 


  |  汉代:由二级向三级的转变


地方行政区划开始由二级向三级转变是在汉代。

 

由于“推恩法”之实行,原本赋予诸侯的领土逐渐又回归中央掌控,与郡级行政单位类似。加之开疆拓土等其余诸种原因,到汉武帝时期郡国已增至109个,而其辖下的县级政区则达到1587个。

 

对于中央政府而言,109个郡级政区(直接的交易对象)所带来的交易费用较大、中央行政管理幅度也过大,因此汉武帝在郡级政区之上又设立14部作为监察区(除首都外,为13刺史部),作为承上启下的中介(但其职能还是以监察为主,即其设立之初衷是为了降低郡级行政组织的风险成本)。

 

直到东汉中平五年(188年)以后,汉灵帝逐渐于地方设置州牧,这代表着在郡级以上又出现了另一高级政区。地方行政组织由二级制再度向三级制转变。(这意味着在此时“二级制”所带来的交易成本是大于“三级制”所带来的风险成本与行政成本的。)

 

在这一阶段之中,加强中央集权的制度收益随着生产力的发展而提升,同时获取信息的成本随着交通、造纸之发展而获得一定程度的降低,领土也在一定程度之上扩大,这在一方面使得中央集权所能获得的制度收益提高的同时,相对制度成本又在一定程度得以降低。

 

信息成本的降低带来的是监察成本的降低,地方行政层级增设所带来的风险成本也随之降低(因为可以加强监察,而这意味着地方道德风险问题减少)。

 


此时中央集权之加强及地方层级之增设的制度净收益是增加的,故而中央政府也同样有推动中央集权的动力,并促使地方行政层级的由二级向三级转变。

 

生产力的发展促使财权的上收,但与此同时也带来事权之上移,地方行政组织数量随即增加。但过多的行政组织数量带来高额的交易费用,是以推动地方政区划分由原有的二级制(郡县制)转变为三级制(州—郡—县)转变。这是(生产力发展所带来的)中央集权之加强所必然产生的结果。

 

故而自三国以降,州—郡—县的三级政区之划分已成为正式制度。

 


   |  魏晋南北朝:战乱导致的交易对象及交易费用之扩张


西晋完成统一后不久设立19州统172郡国、辖1232县,不久后便发生了八王之乱,王朝走向覆灭,随之而来的是东晋之乱世。

 

频繁的战乱之中,为了对功臣予以奖赏,诸势力又将其辖境内的州郡进行切割划分。到梁大同元年(546)之时,对峙的南北朝州数已增至220州,为西晋时期的11.6倍;郡则增至999郡,为西晋时5.8倍。

 

当时在地方行政组织中实行的是“州—郡—县”三级制,中央政府需要面对的其实是州一级政府;然而州、郡两级政区大规模膨胀,必然致使原有政治体系中的上下级关系产生混乱。(西晋到东晋时领土未有大规模扩张,县一级变化不会太大,西晋时县数仅为1232。东晋之时,郡数已增至999,与县在一个数量级上。)

 

交易对象扩张带来交易成本的扩张,中央无法对地方实施有效的监管与约束,而这两大因素共同促使东晋门阀政治的产生。

 

尽管在此时我们认为当时的决策者之决策使得州郡数目增加、并导致地方行政体系的紊乱似乎是不理性的,但是决策的基础是“选择”——若是他们不执行此计划并支付相应的制度成本,或许就会直接导致亡国。

 


亡国这一制度成本,显然是大于地方行政体系紊乱的制度成本的。

 

同时,从上列的数额来看,我们至少可以得出这么两个结论:

 

1、割据势力的中央政府要直接面对11倍于西晋时期的交易对象(州的数量已扩张至220,为西晋时的11.6倍),因此不得不支付额外的交易成本;即便如此,由于行政幅度过大,中央政府对州级(及州以下)政区几乎无法进行有效的管控。


2、郡级政区的膨胀导致其职能的弱化、同级间辖区的混乱,及与县级政区上下级关系的混乱。



尽管在形式上东晋依然是施行地方政区的三级制,但到东晋末年之时郡与县在行政幅度上已无太大差距,甚至可以认为这二者是并行且同级的地方行政层级。亦即是说,在东晋末年之时,地方行政层级实际上已由原本的三级制(州—郡—县)退至二级制(州—郡、县)。

 

由于郡级行政组织数量过多,北齐文宣帝曾进行过一番改革,撤并郡县,使得郡数大规模下降。但至大象二年(580)之时,北周国内便有州221,郡508,县1124,已接近南北朝之时双方州数的总和。每一州辖2个多郡,每一郡辖2个余县;一州之内仅有5县。

 

在这种情况之下,中央政府不得不面对大量的交易对象,并支付高额的交易费用。这是由于战争中频繁以官爵赏赐所引发的后果。


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