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新潮沉思录:中国地方行政制度变迁的经济学解释(二)——“中央集权”与地方行政层级扩张的逻辑



一定的政策与制度之推行,必然具有其相应的时代约束与政治诉求,这是研究制度变迁中一个较为基本的逻辑。地方行政制度伴随着生产力、由生产力衍生出的生产关系及由生产关系衍生出的诸多社会关系(包括中央与地方的博弈关系)而不断变化。

 

我们可以以制度成本及制度收益为工具,来分析地方行政制度的变迁。本文的现象归纳与说明主要引自周振鹤先生所著《中国地方行政制度史》。今天是第二部分——

 


所谓“中央集权”与地方行政层级扩张的逻辑

 


中央集权的加强(非独指皇权),是指中央行政体系上收地方更多的财权与事权之过程。然而一种制度的推行必然带来相应的制度成本与制度收益。于是,若以长期而论,加强中央集权是否所带来制度净收益的扩增,就是中央集权是否发生的根本原因。(短期内可能由于决策者主观认知之偏差及不同利益集团博弈的结果之不同而发生短期倒退)

 


我们暂时无法定量地描述中央集权的制度成本与制度收益(即使在当今社会信息较为充分条件下此二者依然难以描述的,这是由于涉及的变量不仅仅包括了信用体系),因此只能定性地讨论这一问题。

 

成本与收益,简而言之就是“付出什么”及“得到什么”的问题,净收益则是“刨除付出的成本,我们能剩下多少收益”的问题。

 

在最初之时,加强中央集权或许只是为了上收财权以获得更多的财税收入(用以维持开销或扩张实力),而附带性地上收地方的事权。这不仅是责任与义务的问题,若无事权之上收以加强国民之管理,那么上收财权也难以达到。(尤其是西周时期需要提取劳动剩余的情况下。)

 

于是,中央集权所获得的收益是财税收入的增加,所支付的成本便是地方事权(比如领土防卫、赈济安民、治安维护、基础设施建设等等)的上移。而这一成本在当时具体地表现为地方行政组织、军队建制的增设,及对相应制度成本的支付。

 

但随着上收财权与事权范围及程度的增加,地方行政组织的数额也同样增加,那么中央政府需要面对的交易对象便逐渐增加,交易费用也随即提高甚至于无法支付。(比如说公司发展出了遍布全国的子公司,员工由10人扩张到500人。如果企业主要对每个员工进行不间断的直接管理那是不可能的。)

 

交易费用的提高,促使中央政府在地方设立多级政区,来将原本分散的交易对象通过更高级(且数量更少)的政区进行集中,以减少直接交易的对象、降低交易费用。地方行政层级的扩增,便是遵循这个逻辑。

 

固然,地方行政层级的增加会形成更多层级的“委托——代理”关系,并带来更多的道德风险问题(我们不妨将其纳入“风险成本”的范畴)。但事实上,层级增加所附带而来的风险成本及实施成本的增加、是否大于层级减少带来的交易成本(即交易费用)的增加,是对此二者进行抉择的关键所在。

 


而就从之后的情况来看,随着生产力的发展,较少层级所带来的交易成本、是大于层级增加所带来的风险成本及行政成本的(况且中央政府可以通过向地方派遣监察官员来降低这一风险成本),并促使高级政区的产生。而这一点,道格拉斯·诺思也曾作出阐述:当交易对象的主体数量增加到一定程度之时,极度扩张的交易成本将大到难以支付。


(企业主直接管理1000人所付出的交易成本,大于各级管理人员所带来的风险成本及工资,于是增设了管理的层级。)

 

概括而言,生产力的发展(及人口的增加)所带来的物质丰富,使得中央政府上收地方财权与事权的制度净收益扩张,中央集权产生并逐渐加强;但另一方面,由于地方行政组织数量的扩增,中央不得不在原有基础上增设政区层级来降低所需支付的交易成本。

 

故而,我们认为在这一阶段之中,生产力的发展必然带来中央集权的加强及政区层级的增加。

 

直到战国末年之时,秦始皇吞并六国领土,并在原有六国的领土之上广泛地设置郡、县两级政区。

 

秦始皇二十六年之时,李斯与秦始皇在制度上正式确立郡县制,将天下领土划分为三十六郡(其后增为四十九),在制度上确立了地方行政组织的郡县二级制。

 

尽管其后在汉代乃至于西晋之时有所倒退(即退回一定程度与范围内的分封制),但整体上依然遵循郡县制的脉络与框架。在具体的沿革上可参照周振鹤先生的《中国地方行政制度史》一书。

 

从周初的分封制到西周的县制、再到春秋战国时期的郡县制的演变,地方行政层级由无组织发展为二级组织,其对应的是生产力所引起的社会物质的丰富,及由此产生的、加强中央集权之制度收益大于制度成本之事实。

 

然而我们仅仅认为,生产力所带来的物质丰富是郡县制(二级制)之物质基础与历史趋势,而并不认为二级制便不会受到任何其余因素之影响而发生退化。事实上,从汉代至西晋时期分封制在一定程度上的复辟便足以说明这个问题。

 

使得二级制发生退化的原因,是所谓的制度路径依赖。根据科斯定理,由于制度的界定将改变资源配置的方案(我们尤指对于权利与义务的界定),于是博弈力量占优的利益集团为了占有更多的利益(即封土建国),而使得制度路径依赖产生。

 


固然,生产力所衍生的经济基础决定了上层建筑,但事实上这一过程是需要长期演变的,且依然受到外部因素(如战争等)之影响,在短期内也可能因不同利益集团的博弈结果而发生倒退。而这种制度路径依赖,恰恰是阻碍制度变革的最根本原因之一。

 

从另一个层面来讲,分封制之复辟,实际上从侧面反映出当时的生产力,还未能使得相应的社会关系、观念等占据时代的统治地位(即“地方行政组织二级制在社会关系与社会观念上,是理所当然的”),故而使得地方行政组织往往在一定时期出现反复(分封与二级之循环;二级与三级制循环)。尽管如此,制度的边际性调整以及渐进性变迁依然是存在的。

 

与此为证的是,尽管汉初之时在部分地区恢复了封建制度,却引起了景帝时期的内乱,故而武帝以后实施“推恩法”来逐渐蚕食诸侯的封土,又在事实上恢复了地方二级政区之区划。


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