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新潮沉思录:中国地方行政制度之变迁——历史变迁的经济学解释(一)



一定的政策与制度之推行,必然具有其相应的时代约束与政治诉求,这是研究制度变迁中一个较为基本的逻辑。地方行政制度伴随着生产力、由生产力衍生出的生产关系及由生产关系衍生出的诸多社会关系(包括中央与地方的博弈关系)而不断变化。

 

我们可以以制度成本及制度收益为工具,来分析地方行政制度的变迁。本文的现象归纳与说明主要引自周振鹤先生所著《中国地方行政制度史》。今天是第一部分——

 


从分封制到县制,由县制到郡县制



西周时期之政治制度是为分封制。所谓分封,即是以王畿以外的领土分封予诸侯建国,故而分封制是狭义上的“封建制”(即“分封而建国”之意)。

 

然而西周时期并无行政区域的划分,诸侯与周天子之间的关系并非是严格的上下级关系。所谓“封略之内,何非君土;食土之毛,谁非君臣”[1],诸侯在其领土之内实行自治,其义务只是纳贡、朝觐及出兵协助征伐而已。周朝并非实行中央集权制度。

 

精简而言,由于周天子、诸侯(及诸侯所划分的大夫)同为领土所有者,且拥有对其治领的自治权,因此各个层级皆拥有相对的独立性。

 

分封制与中央集权制都具有一定的时代约束。但如此一句话便欲将其进行概括未免过于笼统。我们不妨从分权制与中央集权制之区别入手来进行分析。

 

[1]:《左传·昭公七年》。



  |  人事与监察


中央集权表现为地方行政组织(若存在)之官僚的任命权归属于中央,地方的财权与事权也上收至中央政府。故而中央集权之基础,在于中央对于地方具有一定的掌控能力。(我们或许可以认为,只有在地方享有人事权才能上收地方的财权与事权。而这种人事权是凭借对地方掌控力实现的。)

 

在近代以前,这种掌控能力一方面需要中央武装力量作为保障,另一方面又需要凭借对地方的人事权及足够的信息来保证中央集权制度的施行。(在现代,中央还可以通过财政政策等对地方进行调控。)

 

在中央与地方博弈过程中,若军事实力上中央无法占优,就很可能造成割据之局面,五代十国便是最好的例证,故而前者无需多言。后者则是为了掌控地方并防范“委托——代理”关系带来的道德风险问题。

 


具体而言,中央是否掌有地方的人事权力是分封与中央集权的根本区别。因为这涉及“分土而治”还是“遣官为治”的问题;为了加强信息的获取,自秦朝以来地方监察制度便不断完善[2],这便是为了获取更多的信息。

 

[2]:贾玉英,《宋代监察制度》。



   |  成本与收益

 

在进行制度分析之时,我们就不得不考虑制度成本与制度收益的问题。所谓制度成本,即一种制度从制定到实施完结之时,政府所应支付的成本,制度收益则是政府所获得的收益。

(我们将制度成本的主体定义为实施制度的人,而这一点与任何新制度学派的定义是不同的。)

 

周朝实行分封制之原因在于制度成本与制度收益的问题。

 

我们认为,制度是一种对于权利与义务及相应的责任与惩罚的界定。

 

如果实行中央集权,就意味着中央政府上收了地方的财权(此处指广义的财政权力)与事权(尽管历代中央集权程度的不同导致了对财权与事权上收的程度亦有所不同),于是中央政府必须对地方事务进行管理、对人员支付报偿、并尽量获取大量的信息来防范地方道德风险问题。这意味着中央需要支付相应的制度成本。

 

对于财权上收所支付的制度成本不提,对地方事务进行管理即是所谓的“向人民提供保护与公正等公共品”——即提供军队抵御外敌保障人民的生命安全(及财产安全)、提供制度与司法保障来保证该制度下人民的正当权利不受损害,而这显然是需要支付制度成本的。并且,为了使得这些制度及事项得以顺利进行并防范地方政府道德风险问题,相应的监察是不可或缺的。

 

上收财权,即是上收财政权力。然而财政是以社会性的权力中心为主体的理财活动,它并不仅仅表现为货币。因此财权的上收除了货币形式以外,还可能表现为对剩余产品或剩余劳动的占有。

 

当代社会,财政收入的主要形态表现为货币,这是由于生产力极大发展的情况下,货币体系与商品经济也得以发展而形成的客观结果(即货币化程度较高)。要知道,货币这种一般等价物的出现,是由于交换所产生的结果,这也就意味着需要有大量的商品与交换存在于社会之中。

 

在西周以前,产品的剩余并不太多,财政收入主要还是以劳役助耕为本质的公田收入(即占有国民的劳动剩余)为主,于是占有更多的剩余劳动便可以带来更多的财政收入。

 

当然,我们认为如果在生产力不够发达之时,占有这部分剩余劳动所需要付出的制度成本(尤其是组织、监察劳役助耕活动)等可能还要高于占有时所产生的收益,故而占有剩余劳动的政府行为必然发生在生产力发展到一定程度以后。

 

对逻辑进行一番梳理,我们会发现,只有当占有剩余劳动所形成的制度收益、大于占有剩余劳动所付出的制度成本之时,政府才会有动力采取行动来占有这部分剩余劳动。(这一逻辑是后验的而非先验的。)

 

如果再将这一结论进行扩张,我们会发现,只要当占有国民剩余(包括剩余劳动、剩余产品及货币等)所形成的(制度)收益、大于占有国民剩余所需支付的(制度)成本之时,政府便有动力及可能采取行动来占有这部分国民剩余。

 

但是我们还需要强调,无论是制度成本也好、制度收益也罢,都不仅仅商品或要素剩余、财政收入与支出等,还应包括政权及社会的稳定等等因素——尽管我们很难对其进行直接测量。而这一部分的制度成本与制度收益尽管未能够量化为具体的货币或商品收入,却又在最终影响到政府信用、政权稳定等。

 

历代围绕着制度的实施成本(以交易成本为核心)、风险成本等方面进行制度改革,试图降低制度成本的同时提高制度收益。


(我们认为,制度成本包括了实施成本与风险成本两大部分。)

 

就周代而言,周振鹤先生曾指出:“商周之际,地广人稀,交通不便,周王朝在推翻殷商统治之后不可能建立领土国家,以直接统治所有被征服地区,只能采取据点式的城邦国家,以间接统治溥天之下。而且从周初的政治形势而言,还必须加意防止被征服者的反抗,因此也只能采取分土而治的政策,以保持‘天下共主’的地位。”[3]


[3]:周振鹤,《中国地方行政制度史》。

 

交通不便、地广人稀,则意味着如果欲实行中央集权制度,就必然要在广袤的领土上设置诸多官吏支持地方行政运行;并且由于形势之不稳定,必然在地方设立大量官属及军队,导致地方官僚群体及军队建制之膨胀;与此同时,交通之不便也必然促使信息成本增高,使得中央政府难以对其进行支付。

 


但与此相反的是制度收益之低下。即便周朝意愿支付上述高昂的制度成本,但所能获得的制度收益却非常之少——这是由于当时的社会总生产力所决定的。生产力落后,人口较少,社会的物质谈不上丰富,这就决定了即使将财权进行上收,中央政府所能获得的制度收益也必然寥寥无几。

 

于是,若是周初实行中央集权,在获得寥寥无几的地方财税收益之同时,又必须支付高昂的行政成本及风险成本、监察成本,制度之净收益不可能为正,是以周初根本不可能实行中央集权制。

 


   |  生产力的发展与县制、郡县制的演变

 

周初并不存在所谓的“行政区域划分”及“地方政府”的概念,这意味着当时周天子与诸侯之治领内并无现代意义上的中央与地方关系。但其后的情况却大不一样。

 

西周至春秋时期是青铜时代的成熟期,在此阶段中青铜制品的数量及质量都有了极大的发展,并逐渐替代较为原始的战争工具与生产工具;春秋至战国时期,则开始由青铜时代过渡至铁器时代[4],铁器逐渐替代了青铜器,青铜器则替代了原本的石器。

 

[4]:杨泓,《古代兵器通论》。此书认为钢铁兵器出现于西周时期,但其普及却是在春秋晚期到战国早期。春秋时期的楚国便已经大规模制造钢剑,而在中原三晋地区也大规模出现了钢铁兵器。因此在东周时期,中国已经逐渐由青铜时代过渡到铁器时代。但青铜兵器进入成熟期其实迟至西周至春秋时期,在这个时期内青铜制品的产量与质量才得到提高。当然,这种趋势呈现出一定的南北差异,但大体如此。


生产工具的变革促使生产力迅速发展,并带来物质的丰富,进而导致了上层建筑的改变及中央集权制的产生。

 

其基本的逻辑为:物质的丰富使得上收财权与事权所获得的收益得到提高,故而天子与诸侯治领之内形成相应的地方行政组织,并划分出一定的地方行政区划,来上收财权与事权。

 

上收财权之过程,表现为中央政府对于国民的劳动力剩余与产品剩余之占有;而上收事权之过程,则对应着行政、司法、战争及社会安定等事务的实施、风险及最终责任由中央承担。

 

值得一提的是,制度是在实践中逐渐固化下来的。当时的天子与诸侯本身未必有建设地方行政体系以及行政区划的概念。但伴随着更大范围权力的上收,天子与诸侯不得不设置另一套用以管理这些派遣出的官员的制度,地方行政体系就此诞生。

 

综上而言,在西周至春秋之时,由于生产工具的变革,生产力较之周初有所发展,并使得社会物质有了明显的丰富。于是对于周天子与诸侯而言,上收财权与事权所获得的收益逐渐大于其所支付的成本,上收财权与事权所获得的净收益为正。具体而言,就是占有他们的劳动剩余及产品剩余所获得的制度收益,大于承担事权所需支付的制度成本。

 

这种结果,使得周天子及诸侯、在其治领之内逐渐设置一些用以上收地方事权与财权的组织,这种组织逐渐扩张为具有较为完整的行政权力及财政权力的专门机构,协助周天子或诸侯在其治领之内上收原本分散的财权与事权,并逐渐制度化。

 

在这种情况下,地方政府出现了,地方行政制度也随之产生,并衍生出了“中央——地方”关系。(在此处,“中央——地方”指的是分封制下独立的各级领土所有者,与其治领之内诸区域之间的关系)

 

当历史进入春秋战国时期,生产工具进一步发展,并促使社会生产力再一次提高,原本上收的事权与财权进一步扩张,这也就是我们所谓的“中央集权的加强”。

 

但县级行政组织的数量随着中央集权的加强不断扩张,最终达到一个难以交易的数额。故而在春秋战国时期,地方上开始出现高于县级的行政组织来统辖县级事务,地方行政区划也因此由原来的县一级制向郡县二级制转变[5]


[5]:杨宽,《战国史》。此书认为郡县制形成于春秋战国之际。但论述更为详尽的,当属周振鹤先生《中国地方行政制度史》一书。


在这个过程中,生产力之发展所促使的社会物质之丰富是导致这个变化的根本原因。因为物质的丰富使得(诸治领意义上的)中央上收地方的财权所获得的制度收益大于上收事权与财权所需要支付的制度成本,因此中央便乐于支付这一制度成本,县级行政组织便逐渐增设于其治领之内。

 


与此同时,县级行政组织逐渐增加,其所伴随的事务、信息及其成本也随着中央集权而逐渐向中枢行政机构集中。为了降低交易成本,地方行政组织逐渐由一级向二级转变。

 

以行政学的术语来说,一个国家的行政层级越少,那么相应的上层所应面对的下层之对象越多,所需处理的事务就愈多,所谓的“行政管理幅度”(或称“行政幅度”)便越大。因此,当中央已无法处理过多的事务之时,就会促使地方政区层级的增多。


(比如某一企业具有1000人,如果不设置分级,则企业主需要面对1000个员工;若设置第一级管理共10员,那么企业主面对的是这10名管理人员,而管理人员则分别面对100名普通员工;若设二级,则每级可各为10人。)

 

这便是郡县制的来源。

 

秦朝领土最盛之时为四十九郡,周振鹤先生认为每郡统约20县,则共计总数应在1000左右。如若中央政府直接面对这高达一千之县数,则必然需要支付大量的交易费用,而这显然是不符合其初衷的。因此,郡县制之实行具有其必然性。

 

尤其,当经济愈加发达、中央集权愈强之时,政府各个层级的事务及信息总量也必然增加,于是必然在导致政府规模(及地方行政组织数量)扩大(假定一定时期内处理事务及信息的能力并没有得到提高)的同时,促进行政层级的增加。

 

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