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谁说英雄寂寞

新潮沉思录:中国农村问题的破局之路

新潮作为比较有态度的内容提供者,除却观点输出以外,我们还可以试着推送一些在当今不那么热门但是需要探讨的微观问题,所以从根子上本文是为了引发探讨抛的砖,今天试着讨论下中国的三农问题,算是此系列的第一篇。


三农问题从大方向说,解决方向就是“进一步城镇化和农村产业化”,这没有争议,但严肃行政问题和键盘政治的最大区别,不能以一个拍脑子的宏大叙事去自我想像,而需要细节上的探讨。细节上的主要争议点实际上包含三个:


1,城乡二元体系中,乡村是作为有自治能力的半独立体存在,还是完全融入到新一阶段城市化成为新区规划的一部分。


2,乡村系统是一种怎样的经济形态。


3,土地的产权性质和土地经济的模式。


这实际上涉及城乡空间区隔的几个特点:


1.财富生产—获取/剥夺以及劳动力输出——资本和工业生产的结构。


2.中心——外围结构。


作为三农问题表现之一的城乡差距,其实质是城乡之间的不平等。城乡差距问题的最终发展是城市完全吃掉乡村,还是城乡消除二元结构,在城市外围行成新城镇经济,这是一个实质的争议点。


三农问题发展到如今,由于城乡人口的加剧,流通和互动,导致工业和农业、工人和农民,甚至城市与村庄的界限模糊,在这种情况下,我们要对城乡空间产业生态的演变和农民阶级的变化进行深入探讨。


比如农民作为城市外劳进入城市,提供了劳动资本,而城市的涓滴效应理论上可以良性的让劳动力赚取的报酬回流到农村促进农村发展,但是在农村产业结构不发展且没有清晰产权的情况下,农村实际上无法承接资本和人才回流,如果劳动力进城无法获得良好的人力资源配置和保障,劳动力本身也无法积累可以回流的资金。


所以三农问题发展到现在,实质上我们要解决的问题是:在城乡二元结构逐渐互相渗透的经济结构中,怎样用社会生态变革让城乡矛盾合解。


一种可能的路径是把“中心-外围”的结构向“中心-多支点”去发展。


温铁军就在一定程度上强调这个问题。农村社会生态有独特性——其治理上无法完全依赖城市管理系统的下渗,还是要依赖乡镇层级进行基本掌控,那么将乡镇层级新区化,再社区化,保留行政能力,公共服务统一归城市管理,就是一种可以实现的路径。



同时,从经济角度来说,只有在农业以外的相关领域增加投入,促进规模收益的形成,再反哺农业,才是相对合理的投入政策。


那么这又涉及两个问题:


1,乡镇和农村之间在经济上是一个怎样的共生态?


2,农村的具体经济模式是什么?


在北大的潘维教授那篇很有争议的著作中,对于“家庭农场”这种模式持较为负面的态度,虽然它确实构成了相当多地区的农村基本增产模式,农业部统计的48.5万个家庭农场中,种植业的家庭农场为28.7万个,占总数的59.1%。其中,从事粮食生产的16.7万个,占种植类家庭农场总数的58.1%。但潘维认为比起家庭农场来说,乡镇企业对于资源的调动更具备全面性。


家庭农场和乡镇企业在长期来看并不是二元对立,但在现有条件下就存在一个选择:


家庭农场的优点很明显,门槛低,以家庭为单位符合农村生态逻辑,以及不存在产权界定的问题。


缺点也明显:家庭农场依赖的是一种把农村经济作为外围向城市零售体系和渠道商输出产品的经济模式,它没有真正去调动农村自己的产业分化和聚集。


其次,农村没有形成真正的共同市场,而是由城市零售体系的下渗。这没有改变城乡中心——外围结构的本质。



而这种经济结构的进一步变革,就是很多大学生村官和乡镇选调生喜欢做的用互联网低成本的渠道建设和传播能力,用较低门槛做品牌化农业,并且通过企业化和产品化运作进行输出。


乡镇企业结构的优点很明显:资源配置能力强,拥有打会战的实力,并且可以由一两个龙头企业,对农村完成从产品端到渠道端的全产业链搭建,并形成较高的产品溢价。利于乡镇一级政府的管理,也利于和城市经济系统对接。(比如可以靠产投基金发展由乡镇企业主导的第三产业,包括生态农村旅游或者农村小贷等)。


但缺点也很明显,产权是否清晰界定,各级资本的股权管理以及土地流转的地权界定都是乡镇一级无法独立解决的问题。


由产权界定这种公共品需求而出现的空间聚集效应,都往具备司法和行政公共品的乡镇上靠,实际上以往在乡村与乡镇之间,会以小城镇这种中间形态自然流动聚集,形成新的分化,没有进行乡村和乡镇的完全整合,而是功能化地退而求其次。


但是由于纯粹的家庭农场主体的经济形式在现今被证明为只是一种过度形式。如果想实现前述的中心-多支点结构发展,就需要改变这种自然状态,整合出一种适合城乡结构的混合制土地财政模式。


首先需要做的就是明确界定乡镇的产权和地权,并让乡镇-新区管委会具备监管能力。


包括以下几个特点:


1,两权分离基础上建立统分结合、双层经营的基本土地制度。双重地权设置最著名的是寿光模式,地权——经营权——股权三者分离,坚持内部市场的有限土地流转。


2,支持农村的经济合作组织(基金会等),为小农经济条件下广大农村的产业结构调整和土地增值提供充足的资金支持,并有效制止农村的高利贷交易,维持农村稳定。寿光模式就干脆更近一步——直接建立中小企业协会和政府信用背书的担保公司,并且规范化土地流转和抵押贷款的内内部市场建设。


3,加快小城镇及城镇核心产业的建设,干脆就以乡镇——县域或者乡镇——新区为主要轴心,来铺开建设统一化的乡村乡镇一体化结构。


但这解决了基本思路问题,还需要大量细节探讨,也就是我们在规范了地权之后,要开始思考地权的逻辑。


比如乡镇企业是一个约束市场条件下的产物,在温铁军的分析下,劳动力低成本,隐性的土地成本,贷款负利率,政府输血构成乡镇企业主要的资金来源,这种设置在初创期时效性很强,但存在隐含风险——并且缺乏稳定的风险控制手段。


温铁军在苏南研究的专著中,把曾经县域经济和乡镇企业的标杆,甚至可以说改开之光的苏南模式进行一种反面剖析。



按江苏省乡镇企业年鉴(2004年起停止编制)到第二阶段改制后,苏南模式的乡镇企业已经完全变成了“在乡镇”的企业,集体所有制以及分级股权已经几乎看不到了,这个微观转型是一种右派解决农村系统内生性风险的方式。之后第二阶段苏南模式的发展路径就是完全民营的乡镇企业先为外企生产部门做配套,然后慢慢形成自己的产品研发能力和生产体系,再通过乡镇政府引导的金融平台进行本地化的多元化经营。


就如同楼继伟当年将这个逻辑更近了一步:

1,改变土地流转机制,在农村生态中进行集约化管理,当然是通过资本为首政策为辅的方式进行集约化,甚至是产业化,一方面释放部分农业人口,其次进行完全的农业产业化,导向偏向于经济作物的农场化生产,将整个农村生态所依赖的原社会分工给强行并入后工业体系。


2,取消农业补贴,同样是将农业人口从农村生态释放出来,与之相配套的户籍改革制度,方便新流动人口在城市里面定居,包括上学,买房,社区等等,以便于将农村人口强行外放到城市分工体系中,以保证某些流动性。那么,可能出现的农业产出不足,就交给国际粮食市场和集约化过后带来的产出。


3,继续城市化建设,以产业政策导向的新区建设,对于原农村的生态在土地上兼并,同时对于人口兼并,并将农业分工完全并入城市经济分工,形成实质性大都市圈生态。而新区建设本身,首先是和新兴产业在产业政策上的适配,在人口结构上用于容纳新参与经济分工的人口和工业。形成科技产业——工业园的生态。



这种完全由城市吸收农村的方式是目前的主流,这样的新区建设本身也对于土地财政是一种利好,并给新区基础建设提供了财政奶牛,乡镇就完完全全成了行政服从且经济模式被整合的纯地域概念。这个最典型的例子就是成都-天府新区模式。


当然这个模式在学界也有很多争议,相比于原来由政府预审进行主导征地的模式换成了成都模式中半市场化的补贴模式,这本来加强了土流转的产权界定和高流动性,著有《新乡土中国》、《乡村治理的社会基础》等书的贺雪峰教授却认为增加了交易成本。


在支持成都模式的学者里,比如北大的周其仁教授等人的理由在于:


1,征地补偿市场价、政府缩小行政干预放权给市场有助于建设城乡统一建设用地市场、增加农民自主性。


2,还权赋能,使用权和可交易的转让权二重地权设置。且用益物权(是物权的一种,是指非所有人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的权利。比如土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、自然资源使用权)得到了保证。


3,市场职能的配置和共享更具备持续性。



而贺雪峰认为这会增加交易成本,原因有如下几点。


首先,土地流转完全市场化会增高工业用地价格,直接吞噬往新区或者乡镇-农村共同体下渗的工业企业的成本优势,这在成本敏感性行业是不好的市场信号。


其次,忽视了城郊农民和农村农民的分化,以前在占补平衡原则指导下,城市建设用地增加意味着从农村某处减少建设用地,城郊农地(主要是耕地)减少等于在农村某处开辟一片耕地,也就是说将偏远农村建设用地复垦为耕地即达到目的。因此偏远农村的土地由于可以倒卖城市稀缺的建设用地指标形成了高于耕地的价值,该区域农民似乎也可以分享城市化进程带来的土地增值利益。


而市场化貌似增加土地增值潜力的做法,会让城郊农民及其在城市的亲戚共同受益,但对于农村农民其实会让其处于弱势。(比如有拆迁机会的城中村农民和进程打工农民、空心外围农村农民的分野)



针对后面这个问题,著有《《城市化转型与土地陷阱》》的东南大学华生教授也给予了一个观点,“地方政府向城郊农民低价征地是对的,但不应该高价推向市场从而推高房价,更不应该与房地产商联手获取土地增值收益”(这里的“低价”是合理的意思,即城郊农民市民化所需的正当价码,但不应该过高。)


而笔者而言,我认为要首先强调的是,土地流转与溢价实际上依附的是一个土地财政的一般模式:地生钱→钱促城市→城市扩大美化竞争力增强→推动城市进一步扩大→再征地生钱→再扩大城市……的循环。


假如我们承认市场化会造成农民分化,那么在这个过程中,我们可以考虑这种解决方案:农地非农用产生的土地内在属性决定的增值,应归被征地农民以解决进程安居,进入城市建设用地后由于外部资本投入(如基础设施和公共服务等)而产生的土地增值,应归地方政府用于提供公共服务。


所以土地补贴的市场化必需是有限的,地权的收益并不直接对应独立财产权和标的物。如果完全市场化,则政府会缺少相应的资源进行公共服务投资。


也就是说,至少在土地财政的公共分配中,目前较为稳定的方式是由政府作为再分配者,让土地收益能为各阶层的农民共享。于是在流动性驱动的思维中,我们可以找一个偏左的合解面——我们既不能把土地看成单纯的生产要素,也不能看成单纯的资本物,土地需要多元化开发而不是局限于工业用地驱动,要以新区——乡镇——农村一体化为着力点,整合的方式是土地有限市场下的补贴保证农民的基本市民化需求,更多的土地溢价要在投入到新区多元化和功能化建设中,提供足够的公共服务和产业就业的扩大,以及共同市场的建设,新区要形成一个生态而非单纯经济引入的附属品。


这方面包括未来每年1000万左右城镇新增人口所需的生活用地,以及相关城市公共交通、电力、通信、给排水等市政公用设施和学校、医院、文化设施、体育场所等公共服务设施水平进一步提高的建设用地。这都需要持续、稳定的城镇建设用地投入作为基本保障。还包括产业用地之间行成更为多元的配套形式,而不是单纯中心城区经济的补充。


总之,原则在于农业让位于产业,地权收益由政府进行再分配,让所有阶层的农民共享,建立满足城市生活必须的公共服务。乡镇新区化不是单纯功能化而是组织化,给予农民向市民身份转型期间合理和平等的补贴,着眼于新区经济本身的效率,以及财政合理调配,这或许是目前混合制土地财政下一个进化的思路。


文章来源:新潮沉思录

本文地址:https://wuxiareview.com/archives/3194/






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