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谁说英雄寂寞

岱岱:蹄疾步稳,关于党和国家机构改革的几点浅论(上)

这几天热点新闻频出,吃瓜群众应接不暇,如安邦华信小鲁三中全会等,但最重要的三条新闻,还是修宪、中美贸易战和机构改革,如果说前两件事已是尘埃落定,我们都心中有数,那么这次党和国家机构改革的决策部署,说不定会超出我们的预期。 

这几天文章死活审核不通过,历史文章又被删太多,搞的心情和这天气一样了,在这里就对机构改革做三点浅谈吧,敏感的就不深入了。



部门公司化,地方诸侯化——公共选择理论

公共选择理论是一个挺有意思的理论,里面有这样的论述:

 国家意志和政府诉求,都是人民的公共利益最大化,但政府部门与地方政府的第一诉求并非如此,官员本人的晋升与本部门经费预算等可支配资源的最大化,才是他们的第一出发点。

诚如斯言,这就导致了中国如今的一种特殊情况——部门公司化,地方诸侯化。



首先,部门公司化。

马克思曰:“分工是政治经济学一切范畴的范畴。”的确如此,物种进化由物种的基因差异性推进,人类的进步由分工协作的优化性推动。

分工是部门产生的意义,是因为分工和效率的需要,各个业务部门往往在承担主要核心职能的基础上,需要有其它职能活动来完善部门的管理。一个公司和国家管理混乱的很大体现,就是因为权责不清职能交叉导致各个部门彼此间的推诿扯皮与内耗,这样的各自为政将造成整体管理水平的落后。

比如网上调侃的,中国最神秘的部门,不是国安,而是“有关部门”,因为民众去政府办事,经常遇到各种推诿,“这事不归我们管,你去找有关部门”。

当然,遇到麻烦事部门之间是互相扯皮的,但遇到好事他们就要抢了。比较生动的例子是广电总局和体育总局在电竞上的明争暗斗。随着这几年电竞的风生水起,对其的监管也提上日程,竞争者为广电总局和体育总局。 

广电总局已经管着移动游戏和网络直播,一开始是占上风的,然而电竞因为有申奥的可能,最终还是划归了体育总局,仅电竞赛事转播归广电总局,所以广电总局对电竞的舆论严控,也许带着点心有不甘吧。

有利益的地方,就有江湖,两个正部级单位对电竞的争夺还只是小case,想想2011年到2013年的连续3年,康师傅为政法王的时候,国内的维稳费用预算是超过了军费的。

政治上,人事和财权永远是最敏感的。



下面是地方诸侯化。

地方诸侯化诞生了一个专有名词——“诸侯经济”,由胡鞍钢在1990年提出的,也是忙总关注的一个政经概念。

“诸侯经济”,本质上就是各个地方一味追求局部利益,而忽视国家全局利益和社会整体效益的一些错误做法,说白了就是占山为王,搞地方割据,互相封锁,各自为政,因为在聚精会神搞建设,一心一意谋发展的时代下,GDP决定了官员的升迁。

中国在90年代初盛行的地方保护主义,就是诸侯经济的生动注脚:

那时候烟酒店卖的都是本地的烟酒,隔省的都卖不出去,为什么?湖南的烟酒进湖北,就要收重税,为了让湖北自己国企的烟酒卖出去。湖北自己国企的烟酒卖的越多,它自己留的税收就越多。94年搞分税制之后,地方国企利润上缴中央了,地方政府没有动力保护地方国企了,所以地方上绝大多数烟酒厂、纺织厂之类的国企迅速破产,全国都喝青岛燕京。

这样以邻为壑,最后都不好过,最生动的注脚就是广东广西的相爱相杀。

以广西为主导的北部湾经济区和以广东为主导的泛珠三角经济圈的龙争虎斗,自然不必多说,聊聊别的,广西曾在两广交界处建水电站输电给广东,当地的村民很多被安置到了广东境内,安置费广西想让有钱的广东出,广东却不肯,一毛都不给,村民一直在闹,广西没办法只能自己全出,这事还没完,后来贵州想向广东输送廉价电力,拥有众多小型发电站的广西这回是坚决不给电网借道,要保护自家利益啊,广东贵州找广西协调了多次都没用,广西省某领导甚至说了这么一句话:“(广东有钱)广东可以用飞机输送电力啊。”哈哈,搞得当时广东主管工业的副省长在媒体前,谈起贵州输电的事,那一脸的悲愤啊呵呵,最后还是广东和广西谈好了一笔补偿妥协,贵州的电才发到了广东。

谁说两广是亲兄弟呢?

一言以蔽之,这样以邻为壑,最后都不好过。

地方的诸侯经济不仅以邻为壑,损害大局,它发展到了最高形态,就是地方利益集团对中央各项指令阴奉阳违,形成政令不出中南海”的困境。

不久前卸任的教育部副部长张保庆接受记者采访时,深有感慨地说:

“中国目前最大的问题是政令不通,中南海制定的东西有时都出不了中南海。像解决困难学生助学贷款的事情,下边根本就不听嘛,连这样的政策都不执行,还说别的吗?”

——《中国青年报》2005年11月14日


“还说别的吗?”那就再说点别的吧,如我们都知道的,之前中央打压房地产的次次失败,就是因为土地财政捆绑了地方政府,这让地方对中央打压房价的政策一直不买账。

十二五规划提出五年要推出3600万套保障房,但因对地方的利益造成太大伤害,所以保障房至今还是开工仪式多,验收仪式少。

这一点,温铁军在《八次危机》里讲的更直白:

自1957年苏联中辍对“二五”计划整体投资以来中央财税占比就长期在30%以下,根本不可能形成对地方政府利益的有效约束!而且,越是在导致很大代价的时段,如大炼钢铁、大跃进和文化大革命,中央财税占比就越低,甚至低到不足20%。

往往是地方自战争年代客观形成的“土围子”们自行其是,而造成的代价和责任却由中央来承担。

这个内在于中央地方基本利益关系的矛盾对于后续制度演变形成的路径依赖,在20世纪80年代以来放权让利的改革之中表现得风生水起:财税、金融、外汇等,都是放了的再也不能收,没放的也在竞相突破!搞得中央政策圈里的人都知道“政不出红墙”,地方政府则“见了红灯绕着走”;各地提拔的那些“改革开放好典型”的干部无一例外都是利用有限的资源加速资本化,而将成本直接向民生和环境转嫁,于是搞得GDP越高,民怨越甚!

此处应有一张图

 其中的真问题,乃各地竞相“招商引资”“大干快上”造成的综合性制度成本直接威胁国家稳定;但作为“最终责任人”的中央政府的治理措施和宏观调控碍难贯彻,若无“双规”则几乎没有什么手段可以管住地方大员!

1995年陈希同、2006年陈良宇的案例,都有带头抵制中央政府宏观调控的背景。

怪不得《决定》里这么写到:

当前,面对新时代新任务提出的新要求,党和国家机构设置和职能配置同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应,同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。

也怪不得有人说,十八大到十九大的这五年,中央做了这么多事,其实用四个字就能全部概括:




每一次机构改革的背后,都是权力的重新分配。

如今,5年已过,平四川,灭山西,破广东,讨上海,震山东,强势封核,雄视天下,削藩大业取得阶段性胜利,政令不出中南海彻底成为历史,明确事权责任与促进优化协作的自上而下的机构改革,由此提上日程,

因此,面对部门公司化,地方诸侯化的情势,《决定》这样写道:

以国家治理体系和治理能力现代化为导向,以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点,改革机构设置,优化职能配置,深化转职能、转方式、转作风,提高效率效能。

深化党和国家机构改革,目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系,形成总揽全局、协调各方的党的领导体系,职责明确、依法行政的政府治理体系。

针对部门之间的推诿扯皮,《决定》写道:

深化党和国家机构改革,要遵循以下原则。

坚持优化协同高效。优化就是要科学合理、权责一致,协同就是要有统有分、有主有次,高效就是要履职到位、流程通畅。

必须坚持问题导向,聚焦发展所需、基层所盼、民心所向,优化党和国家机构设置和职能配置,坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责,加强相关机构配合联动,避免政出多门、责任不明、推诿扯皮,下决心破除制约改革发展的体制机制弊端,使党和国家机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效。

有利益的地方,就有江湖,每一次机构改革的背后,都是权力的重新分配,因此《决定》再一次重申:

深化党和国家机构改革是一个系统工程。各级党委和政府要把思想和行动统一到党中央关于深化党和国家机构改革的决策部署上来,增强“四个意识”,坚定“四个自信”,坚决维护以XXX同志为核心的党中央权威和集中统一领导,把握好改革发展稳定关系,不折不扣抓好党中央决策部署贯彻落实。

最后的时间,交给两学一做。


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