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谁说英雄寂寞

王陶陶:中国崛起的最大体制变数:地方财政困境

毫无疑问,历经四十年的改革开放之后,今天的中国取得了巨大的成就,这是任何人都无法抹杀的。

不过,在实现最终复兴之前,中国依然要遇到很多难以回避的挑战。在我看来,仅从体制本身来看,地方财政问题,乃是中国复兴过程中的最大挑战和变数。

地方财政的两种问题

中国的地方财政带有两种与生俱来的缺陷:

一方面是地方财政收入极为有限,但支出极多,不得不严重依赖土地财政,而后者则显示出难以为继的征兆。

地方财政正规收入非常匮乏,同时负担极重。在历年的财政数据中,这一点体现得极为明显。

2008年地方财收占全国总财收约为48%,但支出却占全国财政总支出的约79%;在教育事业费上,中央财政支出219.64亿元,而地方财政支出3146.30亿元,是中央的14倍多;社会保障补助方面,地方财政支出是中央支出的近7倍;支农支出方面,地方财政支出是中央支出的10倍(这还不涉及省市财政之间的财事进一步不平衡)

地方财政巨大的收支不平衡,之所以能够维持二十多年而不出问题,最重要的,就是土地财政对地方财政的补偿:通过土地拍卖和土地抵押贷款获得的巨额资金,地方财政得以维系。据《华夏时报》2018年的整理数据,从2011年到2018年,仅土地出让金一项,历年一季度土地出让金与地方财政收入的比例就分别达到63.12%、46.53%、59.8%、56.5%、39.22%、42.95%、56.92%、50.28%。如果算上土地抵押贷款,这个比例将会更高。但这也意味着大陆地方政府的财政安全严重依赖于土地财政。

然而,令人遗憾的是,作为一种一次性财收,即便不考虑土地出让的主要买家大陆房企的债台高筑现状,有限供应的土地收入对地方政府财政的支撑时间终究也是不能持久的,一旦土地财政难以为继,那么必然会对政府的财政安全构成严峻挑战(需要指出的是近年的大规模棚改使得土地出让收入出现了难以持续的反向暴增)

这种因不可持续财收引发的挑战,实际上也是前苏联体制崩溃的关键因素。1983年之后,随着油价的暴跌,苏联财政的重要收入石油盈收陷入干涸,苏联财政由此陷入困境,并直接引发了随后的一系列财政改革和体制崩溃(苏联体制)——需要指出的是,从1980年到1982年,当石油收入开始衰减的时候,苏联朝野上下并未意识到石油财政可能引发的冲击。

另一方面,地方财政支出不仅缺乏严格的预算控制,而且存在为了增加经济增长而盲目扩大支出的本能。

自2008年以后,为了提升中国经济的发展速度,地方财政进行了史无前例的财政支出,中国经济由此获得了前所未有的增长,但是,这也使得地方财政背负了巨额债务,就像人大财经委副主任委员贺铿所言,(地方债务负担之重)“甚至许多地方连息都还不起”。

1998年,中国地方财政就曾因征税能力脆弱和开支缺乏控制而陷入严重困境,后来因中国加入世贸和土地财政的推出得以改善(1998年的城镇住房制度改革正式确立了土地财政)。未来,随着土地财政的逐步衰竭和地方债务的不断累积,地方财政的转型必然会成为新的重大挑战。

财政缺陷与征税挑战

长期以来,大陆政府的财政收入高度仰赖于国企、间接税和土地财政,这几种收入都尽可能缩减了纳税苦痛,即纳税人在纳税过程中并未感受到自己的纳税行为,其中土地财政更是政府财政收入中最关键、最主要的部分。

然而,就像笔者近几年不断强调的那样,随着土地财政不可避免的缩减和巨额的地方债务累积,财政压力将迫使政府财政从土地供养向纳税供养方向转变,即政府将采取更多的减支增税措施,更重要的是开辟直接税如财产税等措施,否则不足以维持财政。

不过,需要注意到的是,由于直接税是一种痛苦指数极高的税种,非具有足够的合理性和严格的监督制度,政府很难有效征收。

在英王查理一世时代,土地税的征收激发了各阶层的背叛;在法兰西王国时代,路易十六试图征收土地税的改革措施,遭到了法国各个阶层的猛烈反对,引发了持久的动荡;清末,清廷为了应对庚子赔款和新政开支,开征直接税,遭到了民间的猛烈抵抗,征税步履维艰;20世纪末,随着农村私有财产的增多,大陆的农业税(直接税)也陷入困境,干群关系出现问题,引发了1999年8月的江西丰城事件等诸多抗税事件,随后大陆取消农业税。

清末为挽救财政而加税导致的直接税征收困境:

1906年9月,安徽歙县爆发反人口税大规模民变;

1910年2月,江苏宜兴爆发反对户口税的大规模民变;

1010年4月,浙江慈谿县爆发反学税大规模民变;

1910年5月,山东莱阳爆发了因反抗契纸税、户口税的三四万人之多大规模民变;

事实上,相比于征税能力极强的西方议会体制,今天中国的税收能力是比较匮乏的,在过去的二十年里,其他政府非税营收特别是土地财政掩盖了这种缺陷。因此,一旦土地财政陷入困难,财政缺陷就会迫使体制做出调整。

征税困难与体制变数

直接税征缴的本质实际上是股份政治。毕竟,若想降低纳税者的反抗意愿,体制必须赋予纳税者相应的权力,即对财政预算的审核和财政开支的监督,但这事实上就意味着对权力的制约——即议会权力的出现源于对财政的控制。

“国王最需要议会合作的领域就是征税。”

——英国著名法学家梅特兰

1357年,法王约翰二世被英军俘虏,需付巨额赎金,被迫召开三级会议,议会权力借机扩大;

17世纪40年代,英王查理一世陷入财政灾难,不得不召开封闭已久的议会;

1789年,法国陷入财政困境,法王不得不召开三级会议;

19世纪四十年代,奥斯曼苏丹迈吉德一世改革财政,建立法国式的现代征税体系,但随后引发大规模动荡,乃不得不召开“乌穆米耶”,土耳其语即议会;

这一点,在中国清末财政征收困难以及由此导致的议会改革中,体现得最为明显。

当时中国驻欧公使郭嵩焘目睹英国议会制下财政征收能力的强大,在日记里叹息道,“(英国)所征收即居民日用百货之杂税也,较之中国厘税约加五倍,而无言其苛扰者,亦一奇也”?

而清末中国出洋考察团拟定的《考察政治馆拟设资政院节略清单》中也表示, “日本明治元年岁入仅三千八百余万元,至明治三十年岁入已二万三千八百七十余万元,三十年中,增加七八倍,而民不怨。中国岁入仅八千余万两,一言加税,阻力横生,对镜参观,其故安在?” 

面对财政匮乏导致的军人、官员欠饷问题和财政征收困难,当时的中国清政府不得不建立咨议局,并预备国会,以解决财政问题。就像资政院筹备会上所言 “现在最重要的是财政问题,国家存亡就在财政。此项加税何以如此之难? 人民以为国家的用款我们都不知悉,不能将人民脂膏饱其私囊,所以人民有不肯纳租税,遂起而反对。现在我们务须将这个国会的问题速为议决,议决之后,我们人民才能负担租税,国家就可以生存(《资政院议场会议速记录———晚清预备国会论辩实录》)。” 

'“近年如赈务、边务,意外事情层见迭出,用款极多,都集于中央一部,本部势处万难”;“现在国会未开,本部困难情形难以尽述,惟有盼望将来国会一开,诸位竭力赞成担负义务,实本大臣之幸也”

——满清皇族度支部尚书载泽(即财政大臣),因财政征收困难要求清廷速开国会

国家的挑战

就像笔者过去多次重申的那样,面对即将到来的财政困难,政府为了确保国家的正常发展和运作,将不得不增加新税收,并设法提升旧税的征收程度,这对多个阶层的利益都会构成冲击。

在这种情况下,国家必须预先意识到由此带来的政治挑战,努力在国民中建立正确的纳税观念,同时设法与纳税人达成相应的妥协,从而使国家财政顺利向现代纳税体系平稳转变,最终实现中华民族的伟大复兴。

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