武侠评论

谁说英雄寂寞

岱岱:财政的一半是“财”,另一半是“政”……

财政是国家治理的基础和重要的支柱。

——十八届三中全会

岱岱曰:枪杆子、笔杆子、钱袋子,国之三鼎。三鼎立,则国基稳。

财政,俗称钱袋子,对其重要性的认识,瓜友们是自不待言的,不过对其之所以重要,我们还得继续深入聊一聊。


一、财政的重要与奥秘

举个例子,当年清末时期,清朝人口四亿,全球第一,更号称占据全球近3分之1的GDP,大英帝国当时虽然工业化,也远远不及大清,1840年鸦片战争前,按苏联式工农业总生产值MPS算法计算,中国约为英国的六倍,法国的十倍,日本的五十倍。

 

是的,中国的钱比英国的多了六倍,那清朝政府的财政收入,是否也是英国的六倍呢?

恰恰相反。

鸦片战争前,清政府每年的财政收入在4000万两左右,其中,兵饷一项就超过2000万两。

史料记载:清朝常例军费“占其岁出大半”,乾隆奏章批示曰:“兵饷一项,居国用十分之六七。”

而英国呢,同期的1840年,大英帝国的年度财政收入接近9000万英镑,折成中国当时库平银,约为2.4-2.7亿两,是大清的六倍。

 

是的,按工农业总生产值比,
大清约为英国的六倍。  
然而,按照政府财政收入比,
英国约为大清的六倍。

历史,原来是魔幻现实主义。

为什么有这样天翻地转、瞠目结舌的差距呢?

对于小农经济为主体的封建满清来说,它财政收入的主体,是田赋收入,占到60%以上,而田地是固定难以增加的,商业税和矿税要么没有,要么有也难以落地征收。可以说,封建王朝的财政收入,一直都是在分存量蛋糕,有明显的天花板。

 

而英国那时已迈入近代社会,工业化机器轰隆巨响,国民丰衣足食,除了农业税和商业税,英国还有消费税,并首创所得税,税基多税率稳,分的蛋糕有存量有增量,国富而民足。

 

更令人无语的是,同时期英国的军费预算,正好与大清的年度财政收入相当。也即是说,物资丰饶、天朝上国的大清,全年的财政收入只够英国政府的军费支出。

大清只有100块,平时就要花50块在军队上,而大炮一响黄金万两,战争期间开支暴涨,朝廷只能采取临时性的加税、捐纳等手段予以筹办(参考明朝崇祯的辽饷、放手地方自行筹建的团练)。正是钱袋子难题,让清朝无力持久抵抗和扩大战争规模,从光绪在鸦片战争期间的举棋不定,就可见一斑。

而英国有钱,有600块,直接花100块在军队上,两倍于大清,就算大炮一响黄金万两,英国还可以不断加大支出。

 

英国军队的强大,不仅在于武器的先进,更在于其雄厚的经济基础和国家财力。

不从民族感情角度出发,而是从钱袋子的角度看中英鸦片战争,可以说,就算清朝的枪杆子不落后,一样有坚船利炮,和英国武器一样先进,但英国就凭6倍于清朝的财政收入,砸钱都能把清朝给耗死。

 

按工农业总生产值比,
大清约为英国的六倍。  
按照政府财政收入比,
英国约为大清的六倍。

历史,原来是如此的魔幻现实主义……

财政之重要,已经不言而喻。

财政之奥妙,需要一探究竟。


二、财政改革的三个特点

新中国建国后,开始进行工业化现代化的探索,建立一个与工业化现代化相匹配的现代财政制度,也成为了历届政府的目标。

而中国这些年财政制度的探索道路,基本可以用3个特点概括。

1、危机倒逼改革

过去30年,改革往往是危机导向。

粮食不够吃,于是有了联产承包责任制;   中央财政没钱花,于是有了分税制;   农村乱摊派,乱集资导致社会不稳定,于是有了农村税费改革;   国有企业亏损严重,于是有了所得税分享改革;

2、渐进式改革(增量式改革)

所谓渐进式改革,是指利用已有组织资源,在基本不出动既得利益的前提下,实行增量改革。

比如分税制,首先,分税制是在保证了地方既得利益的基础上,实行的增值税消费税返还制度,中央财政对各地因取消“六费”减少的收入给予定额返还。

这是渐进改革的典型,也即动增量蛋糕,不动存量蛋糕,不触及既得利益集团的改革。

 

房产税和遗产税,就是动存量蛋糕的典型。

这种基于危机推动和渐进式改革的路径依赖,推动并保证了改革的顺利实施,但也不可避免的带来了改革效率降低,不能一步到位的问题,一些早就提到日程上的改革没有实施。

3、央地财政关系为主轴

 

这是岱岱第N次引用钱穆的话:

“自秦朝以来,
君权与相权、中央与地方的矛盾关系,就是贯穿中国两千多年政治史的两大主要脉络”

财政不可避免的涉及到了中央和地方的财政关系,而由于不完善不合理和不科学的制度设计和政治生态,改革开放以来,央地关系在财政方面,屡次出现“一放就乱、一管就死”的困局。

一收就死: 计划经济时期,我国的财政管理实行的是统收统支、中央地方财政大一统格局,地方基本上没有财政自主权。   一放就乱: 改革开放初期,财政包干体制下,地方政府的财政自主权有所增加,出现了地方政府隐瞒收入、侵蚀中央税收的现象,地方间不当竞争的做法也时有发生,比如互设障碍、争夺税基,或是通过政策洼地,搞过度让利式的吸引外资。导致“两个比重”(财政收入占GDP的比重和中央收入占财政总收入比重)不断下降。   一收就死: 1994年分税制改革,将增值税、消费税等主要流转税的收入大头都收归中央;1995年《预算法》第28条规定,“地方不列赤字,不得发行地方政府债券”,限制了地方政府的举债权。地方政府的财政能力被大幅弱化,然而,1998年-2002年期间,受亚洲金融危机的冲击,叠加地方财力被削弱的因素,中国经济运行处于一个比较艰难的时期。   一放就乱: 分税制改革中,土地使用权出让收益留给了地方,1998年住房制度改革和房地产市场的发展,以及2004年实行土地“招拍挂”制度,地方政府找到了新的财源,以“经营城市”为名,对“土地财政”依赖度上升。并以“土地财政”为杠杆支点,通过融资平台在预算外举债的现象大量涌现,不透明的地方政府隐性债务快速膨胀。   一收就死: 2014年,国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号文)剥离了地方融资平台的融资职能,地方政府不得再通过融资平台举借债务。2015年,新《预算法》开始允许省级政府发行债券,发债规模中央审批。随后2014年开始经济增长出现下滑。   一放就乱: 然而,由于纳入预算管理的地方政府债券规模有限,不能满足地方“稳增长”的支出需要,43号文和新《预算法》不可能完全落实。为了保增长,中央政府放松了43号文和新《预算法》的要求。地方政府通过明股实债的PPP项目融资、政府引导基金和专项建设基金等方式规避对地方融资平台融资功能的限制。

为什么在在财政方面,地方没有做到令行禁止,中央没有做到如臂使指,而是演变成央地困局的“一放就乱、一管就死”?

根本原因到底有哪些?

对此,岱岱觉得前任财政部部长楼继伟那句话,挺适合的:

财政改革为什么容易走样?

 

因为财政的一半是“财”,另一半是“政”

 


三、三任财政部部长的细节

 

上面两章节是从宏观上写财政,这一节我们荡开一笔,从微观的细节中剖析财政。

三任财政部部长:楼继伟、肖捷、刘昆。

楼部长的3个标签:

1、朱相门徒,当年朱相搞分税制,他重度参与。
 
2、他毫不掩饰他对自由市场主义的信奉。
 
3、先被寄予厚望,后来无奈离去

 

第一点不必细说,聊下2、3点。

楼是能干事的人,而且是想干事的人,

从2013年3月到2016年11月,一共44个月,楼建立了财税改革的整体框架。

 

在这轮改革中,楼用“43号文”给无限膨胀的地方债务套上了缰绳,用“45号文”来使预算适应现代财政制度的发展,用“62号文”来清理各类税收优惠政策,营造市场公平,楼的这一系列财税改革,给继任者留下了一个完整的财税改革框架,他一直在做的是将财政摆脱技术官员的身份,回归到宏观经济管理者的角色。

一句话概括,财政部历来有税务总局局长任职的惯例,国家对财政部的定位也是“账房先生”的定位,但是,这与现代化国家财政制度的定位不一,因此,楼很有历史自觉性,他并没有简单思考一个财长应该怎样理财,而是在思考财政能够为中国的改革带来什么变化。

 

所以楼继伟并没有站在财政去看财税改革,经常看到楼继伟在谈论其他的改革,比如职工保护、社保改革、户籍改革等。

当然,楼是比较偏“右”的,他的很多言论之所以会有争议性,也是因为过于偏“右”了。

 

楼是一个话题人物,看懂楼继伟,推荐一本书,一本最近岱岱也再看的书:

 

 

客观来说,岱岱很肯定他这两大工作:全国社保统筹,和地方债置换。这是楼的功绩。

他最后的卸任,也是够戏剧的,2016年年末,虽然按年龄是到点了,但人还在国外外访呢,结果国内一个电话来了:“你不再担任财政部部长。”

他外访回京的第二天,就是去财政部交接走人……

如此黯然离去,原因很多,就不多说了。

但其中一个原因呢,到底还是”账房先生”的业绩,没做好啊。

这是15年的财政收入支出。

这是16年的财政收入支出。

从8.4%降到4.5%,几乎腰斩,再到创28年新低,于是我们看到,2017年,“账房先生”就换人了。

换谁了?

换上了“金光闪闪”的肖捷同志。

楼部长嘴巴比较大,敢说,新闻话题性很强,肖捷同志很低调内敛,毕竟是做过秘书的人,所以在新闻话题性上远远不如楼部长。

肖捷同志有两个标签:

1、“金光闪闪”

2、来也匆匆,去也匆匆

先说“金光闪闪”吧,看履历:

25岁进入财政部,30岁升处级,36岁升司级,44岁升副部级,50 岁担任正部长并成为中央wei员的干部。
  1987年,在财政部长期计划处工作四年半后,时年30岁的肖捷被提拔为该处副处长,
成了当时财政部最年轻的副处长。   2001年44岁升任财政部副部长,
成为当时财政部最年轻的副部长。   2007年履新国税总局局长,仅50岁,
是国税总局最年轻的局长。

 

在看下国务yuan秘书一职的含金量:

马kai和汪yang分别在2000年至2003年和2003年至2005年担任国务院常务副秘书长一职。由于国务yuan秘书长、副秘书长(特别是常务副秘书长)的工作接近中央政fu工作的核心,并且能够熟悉宏观全局工作,因此往往能够晋升更重要的职位。

怎么评价这样的履历呢?

答:金光闪闪,前途无量。

第二个标签,是在财政部部长一位上,来也匆匆,去也匆匆。

楼当了三年8个月,他仅仅待了1年4个月,未及上任的一半,在需要讲究政策连贯性人事稳定性的财政部,的确算是“去也匆匆”了。

原因为何,我们肯定不得而知。

我们知道的是,在肖捷同志的任期内,财政部交出的成绩,和不断提速不断争议的房产税。

按理说,16年增长4.5%,17年增长7.4%,新上任的同志是很给力的,财政部的压力是减轻了的。

但我们仔细一看,就知道财政的压力并没有减轻。

 

支出首超20万亿,怎么会增长这么多?

最多的支出增长,是连续三年呈10%以上增长的社会保障和就业支出:

2016年,
全国一般公共预算支出187841亿元,比上年增长
6.4% 社会保障和就业支出21548亿元,增长
13.3%;
  2017年,全国一般公共预算支出203330亿元,同比增长
7.7% 社会保障和就业支出24812亿元,增长
16%;   而2018年上半年,全国一般公共预算支出
111592亿元,同比增长
7.8%
社会保障和就业支出16482亿元,增长11.3%。

全部支出的增长都是个位数,社保支出的增长连续都是两位数,近乎全部支出的两倍。

基数是如此之大,增幅是如此之高,傻瓜都知道,财政的黑洞在哪里。

再加上17年就开始在不断争议不断阻力中提速的房产税,再加上地方政府的债务黑洞,新的“账房先生”的日子,是更不好过了。

于是我们看到,一年后,金光闪闪的肖部长卸任了。

这让岱岱不由的想到了旧文中写道的武汉陈同志:

虽然武汉的负债没有后续公开,我们只能知道14年的负债数,但根据政府公开的数据显示,
武汉14年负债就有3000亿,而16年武汉财政
收入才1322亿,支出却是1523亿。   和六安教师所在的金安区一样,
武汉财政入不敷出,别说还债,连债的利息都还不起。   所以,我们能理解陈同志的困境了。   为什么陈同志要疯狂抢人?为什么陈要疯狂招商引资?为什么陈同志一年后就火速上调离开武汉?   答案,都在黑云压城城欲摧的债务上。

央地干部,都玩过这个游戏吧——

肖同志后,就是我们现任的刘昆刘同志。

刘同志出身岭南广东,3年岭南副省长后,三年财政部副部长,后又一年全国人大常委会预算工作委员会主任,终至财政部部长。

(这份履历,也许可以解释央行为什么敢怼财政部了)

刘同志出任副省长那一年,是填万庆liang的空。客家人的万由副省长转任广州市长,当时副省长候选人有客家人刘志geng和潮汕人刘昆,于是我们看到,潮汕人的刘昆最终任为副省长,而他原先财政厅厅长的位置,曾由客家人曾志权升任,后来,另外两个副省长则成了广府人招玉芳,和潮汕人许瑞生坐,当年三个副省长的更换都与客家人无缘。   就如长者那句话般:  
“我一个潮汕人,怎么就成了广东副省长呢?”
 

嗯,“广府、客家、潮汕、外省”、“客家、广府、潮汕、外省”、“外省、广府、潮汕、客家”,吃瓜群众群众有没有头晕?

后来,刘同志工作成绩优异,因 “政冶觉悟高、领导能力高、政策水平高以及’海拔水平’高”而在全国财政系统赢得“四高干部”的美誉,(身高1米87,秒杀岱岱),于是走出岭南,北上京师, 与他的昔日好友同窗何立峰聚首。   三年财政部副部长后,只在人大预算工作委员会上待了短短的一年时间,就转任财政部部长,从容接棒肖部长。  

又应了长者那句话:

“我一个广东干部,怎么就到北京来了呢?”

广东的同僚遥望北京的刘同志,念念不忘他的专业强项,倒是从侧面回答了这一问题:

 
“广东是全国改革开放先行先试的前沿地区,广东所碰到的财政管理问题也是全国其他省市所可能碰到的问题。财政部要推什么改革,往往都会先到广东来调研取经。
当时他在任的时候,广东每年都有新的财政改革举措。”  
“防范地方政府财政风险是他的强项。”

以前某任财政部长接受采访时说

我最怕的,就是总理找我要钱拿不出来。
  后来的财政部部长曾说道:
“我最怕的,就是地方政府找我要钱拿不出来。”

楼继伟把他化解地方债形容为“拆雷”,实际上,由他主持的各省地方债置换工作,简单的说,就是原先限期1个月还100块的, 置换成了限期2个月还80,债务危机的时间和规模是延后和缩小了,但还远不到“拆雷”的结果。

对于能否成功拆雷地方债,临危受命、敢于担当的刘同志,值得我们期待。


文章毕竟精炼,有的段落可以多读几遍。

财政是一个很大的问题,岱岱限于水平也限于篇幅,这篇就差不多写到这里了。

写完这篇文章,心有所感,想给大家放下旧文《中国税改史(下)》结尾的,“武帝怒斥群臣”。

想了想,怕封号,就不放了。

最后,一句诗:

关联文章: 岱岱:从刘晓庆到范冰冰,看中国税改史的历史进程(上) 岱岱:从刘晓庆到范冰冰,看中国税改史的历史进程(中) 岱岱:从刘晓庆到范冰冰,看中国税改史的历史进程(下)

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